Der Korruptionsherd Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW
Flüchtige Flächen, bewegliche Immobilien
Im Mai 2009 gab es Aufregung im Düsseldorfer Landtag. Landtagsabgeordnete von SPD, Grünen und CDU forderten Aufklärung über einige Grundstücksgeschäfte. Um Abteilungen der Fachhochschule von Deutz in die Kölner Südstadt verlagern zu können, hatte der landeseigene Bau- und Liegenschaftsbetrieb (BLB) begonnen, Grundstücke auf dem Gelände der ehemaligen Dom-Brauerei von der Bauwens-Gruppe zu kaufen. Geschäftsführer der Bauwens-Gruppe sind die Adenauer-Enkel Paul Bauwens-Adenauer und Patrick Adenauer.
Das Land hatte allein für ein Teilstück 33,4 Millionen Euro gezahlt, das die Bauwens-Gruppe wenige Wochen vorher für rund 23 Millionen Euro hatte erstehen können. Dem Skandal zum Trotz erwarb der BLB aber noch bis zum 4. Januar 2010 insgesamt neun Liegenschaften mit einer Fläche von rund 87.000 qm für 87,13 Millionen Euro, obwohl eine verbindliche Nutzungszusage nicht vorlag. Es war auch keine entsprechende Standortentscheidung für die Fachhochschule getroffen worden. Allemal handelte es sich um einen unerlaubten Vorratskauf im Sinne des § 9 Satz 1 Bau- und Liegenschaftsbetriebsgesetz (BLBG). Tatsächlich hatte es intern Erörterungen über die Risiken des Grundstückserwerbs gegeben, allerdings entschied sich der BLB dennoch dafür. Aus Spekulationsgründen. Denn es sei »für den unwahrscheinlichen Fall, dass der Ersatzneubau scheitern sollte, durchaus wahrscheinlich, dass die Grundstücke in der Innenstadt für die Unterbringung anderer Landesnutzer benötigt werden; darüber hinaus besteht stets die Chance, diese Grundstücke in lA-Lage wieder zu verwerten.« (Sonderprüfungsbericht des Landesrechnungshofes vom 4. Juni 2014, S. 11)
Auch die Staatsanwaltschaft Wuppertal interessierte sich für dieses Geschäft. Finanzminister Walter-Borjans musste bald »Verstöße gegen die Landeshaushaltsordnung« eingestehen. Gegenwärtig arbeitet sich ein Untersuchungsausschuss gemächlich an die Frage heran, wie der Beschluss zur Verlagerung der FH zustande gekommen ist und »wer letztendlich in welcher Form von dem beschriebenen Ablauf des Verfahrens profitiert hat.«
Zu diesem Detail hatte am 21. Mai 2009 der Kölner Stadtanzeiger mitgeteilt:
»Bereits Anfang Mai 2008 soll es ein zweites Werkstattgespräch im Zusammenhang mit der Erstellung des städtebaulichen Masterplans gegeben haben, den IHK-Präsident Paul Bauwens-Adenauer initiiert hat und der die Neubauten für die Fachhochschule im Kölner Süden vorschlägt.«
IHK-Präsident und CDU-Mitglied Bauwens-Adenauer ist Initiator weiterer Projekte in Köln. Mittels Masterplan lässt er langfristig angelegte Bauprojekte durch Albert Speer entwickeln und privatisiert gewissermaßen die Stadtplanung in Köln.
Im Juli 2011 unterdessen entschied die Landesregierung, die Fachhochschule in Deutz zu lassen.
Aber erst am 4. Juni 2014 rügt der Landesrechnungshof in einem ausführlichen Sonderprüfungsbericht den BLB sowie mangelnde Aufsicht (siehe Kölnische Rundschau 6. Juni 2014). Dem Steuerzahler sei durch den Ankauf des Dombrauereigeländes ein Schaden von mindestens 36 Millionen Euro entstanden. Der Rechnungshof kritisiert auch die damalige schwarz-gelbe NRW-Landesregierung: Sie habe den landeseigenen Baubetrieb BLB während der Ankäufe zwischen 2008 und 2010 nicht in gebotenem Maße kontrolliert. Und immer noch existiere keine wirksame Kontrolle des BLB bei Grundstückskäufen. Der BLB hätte unter anderem erkennen müssen, dass mindestens 42.000 qm der 87.000 qm als Grünfläche minderen Wertes im Masterplan ausgewiesen waren. Aber auch diese Wiese ging für einen Quadratmeterpreis von 1000 Euro über den Ladentisch. Allenfalls 20 Euro wären angemessen gewesen. Allein hierdurch entstand ein Schaden von 41,16 Mio Euro. Die Verkehrswerte seien entgegen der Landeshaushaltsordnung (§ 64,3) nicht vorher ermittelt worden.
Der BLB hafte vertragsgemäß für die Altlasten, ohne sich über sie vorher kundig gemacht zu haben.
Zudem gab es keine nach § 7,2 Landeshaushaltsordnung (LHO) erforderliche Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen für den Neubau der FH Köln durch den BLB. Stattdessen hatte der BLB im Zeitraum von August 2008 bis August 2012 noch umfangreiche Sanierungs- und Modernisierungsmaßnahmen im Bereich des Ingenieurwissenschaftlichen Zentrums der FH veranlasst. Diese Kosten beliefen sich auf insgesamt 21,18 Mio Euro.
»Gegenüber der Verkäufer-Gruppe verpflichtete sich der BLB NRW zur Zahlung von insgesamt 79,88 Mio. € für die Grundstücke und Erbbaurechte Domgärten I bis VII und IX. Zeitgleich oder wenige Tage zuvor hatte sich die Verkäufergruppe mit den jeweiligen Voreigentümern bzw. vormaligen Erbbauberechtigten auf Kaufpreise von insgesamt 55,54 Mio. € geeinigt. Einen sachlichen Grund für die erheblichen Preissteigerungen in Höhe von 24,34 Mio. € bzw. 43,8 % der Ursprungspreise konnte der BLB NRW nicht darlegen.« (Sonderprüfungsbericht vom 4. Juni 2014, S. 5/6)
Der Landesrechnungshof sieht indessen eine Chance, den Kauf der Domgärten in der Kölner Südstadt rückgängig zu machen. Einzelne Verträge, die das Land abgeschlossen hat, könnten »wegen Wuchers nichtig sein« (Kölner Stadtanzeiger 3. Juli 2014).
Der BLB ist noch nicht sehr alt. Das Bau- und Liegenschaftsbetriebsgesetz – BLBG – ist am 12. Dezember 2000 verabschiedet worden, wenige Monate, nachdem Wolfgang Clement als Ministerpräsident, damals noch SPD, wiedergewählt worden war. Nach diesem Gesetz hat der BLB »die Aufgabe, Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte für Zwecke des Landes nach kaufmännischen Grundsätzen zu erwerben, zu bewirtschaften, zu entwickeln und zu verwerten und dabei die baupolitischen Ziele des Landes zu beachten.« (§ 2,1 BLBG).
Solche Sätze enthüllen schon den Zielkonflikt, der prompt zu Auffälligkeiten des Geschäftsgebarens führt. Denn in Form und Inhalt auf Privatisierung gerichtete Unternehmensziele sind kaum noch unter dem Feigenblatt »baupolitische Ziele des Landes« zu verbergen. Sie geraten zwangsläufig zu Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung in Widerspruch.
Es fallen enorm hohe Kosten beim Duisburger Landesarchiv, dem Erweiterungsbau des Polizeipräsidiums Köln-Kalk, der Fachhochschule Köln und dem Kauf des Schlosses Kellenberg an – und im Dezember 2010 auch auf.
Die Wuppertaler Staatsanwaltschaft ermittelt gegen führende BLB-Mitarbeiter wegen des Verdachts der Bestechlichkeit und Untreue. Die Ermittler gehen von einem dreistelligen Millionen-Schaden für das Land aus. Im Mai 2011 wird ein Untersuchungsausschuss vom Landtag eingesetzt, der die Geschäfte des BLB und die Kostensteigerungen bei den genannten Bauobjekten untersuchen soll. Bis zur Auflösung des Landtags am 14. März 2012 kann er noch keine Ergebnisse vorlegen. Nach den Neuwahlen im Mai 2012 setzt der Landtag am 13. Dezember 2012 erneut einen Untersuchungsausschuss ein. Sein Aufgabenkatalog muss erweitert werden, jetzt geht es um weitere Vorgänge wie beim Vodafone-Hochhaus in Düsseldorf und dem Landesbehördenhaus Bonn.
Drei Jahre nach der Konstituierung des ersten BLB-Untersuchungsausschusses steckt die Untersuchung immer noch in den Anfängen. Die Kölnische Rundschau bemerkt am 21. Dezember 2013: »Bestandteile der Ermittlungsakten stehen nicht zur Verfügung, andere sind als vertraulich eingestuft, und die entscheidenden Figuren der Affäre können sich ohnehin auf ihr Schweigerecht berufen.«
Angesichts der Skandale geben sich CDU und FDP besorgt und formulieren Anträge, die den Privatisierungskurs retten sollen.
Der Antrag der FDP vom 24. Juni 2014 ist übergetitelt: »Korruptionsanfälligkeit und Misswirtschaft beenden – Bau- und Liegenschaftsbetrieb (BLB) in neue Strukturen überführen«. Der Landesrechnungshof habe sich in den letzten Jahren ausführlich mit einer Vielzahl von Projekten des BLB NRW kritisch auseinandergesetzt und regelmäßig in seinen Jahres- und Sonderberichten horrende Kostensteigerungen sowie gravierende systematische Mängel beim BLB NRW diagnostiziert.
Die FDP bezieht sich namentlich auf den Bericht des Landesrechnungshofes über die Kölner Domgärten. Die Konstruktion des BLB NRW sei nach heutigem Stand der Erkenntnisse auf ganzer Linie gescheitert. Bloße kosmetische Veränderungen innerhalb des BLB NRW reichten daher nicht aus, um die horrende Verschwendung von Steuergeldern zu stoppen. Es bedürfe vielmehr einer Überführung des BLB NRW in grundlegend neue Strukturen und einer Neukonzeption der Immobilienbewirtschaftung des Landes.
Die FDP fordert ein Kompetenzzentrum, das die Anforderungen an die Bereitstellung von Liegenschaften durch optimale Ausschreibungen am Markt und wettbewerbliche Vergaben an Dritte umsetze. Das operative Geschäft sei extern zu organisieren und durchzuführen.
Kurzum: Teufel und Beelzebub, Regen und Traufe. Wenn es nach der FDP ginge, würde der spekulative Kauf und Ausverkauf von Immobilien und Grundstücken beschleunigt werden.
Auch die CDU verlangt in ihrem Antrag vom 1. April 2014 neue Strukturen beim Bau- und Liegenschaftsbetrieb. Wie die FDP schildert sie die skandalösen Vorgänge, bevor sie fordert, dass der BLB zu einer Anstalt des öffentlichen Rechts weiterentwickelt und der bisherige Verwaltungsrat in einen parlamentarischen Beirat umgewandelt werde. Ein Aufsichtsrat, angereichert mit »immobilienwirtschaftlichen Fachleuten«, soll den BLB lenken. Denn auch die CDU hält die Gelegenheit günstig zur Forcierung des Privatisierungskurses.
Am 28. August kommt es zu einer öffentlichen Anhörung von Sachverständigen in Landtag.
Martin Chaumet, seit dem 1. Juli Geschäftsführer des BLB und Nachfolger von Rolf Krähmer, schildert unter anderem das umfangreiche »Immobilienportfolio« des BLB: 4604 Gebäude, Mietflächen von insgesamt 10,5 Mio qm und ein Mietumsatz von 1,2 Mrd Euro 2013. Gemessen an diesen Kennzahlen stünde der BLB NRW als Immobilienunternehmen an zweiter Stelle im EPRA-Index1 der europäischen Immobilienunternehmen. Wert: neun Milliarden Euro.
Die Vertreter der Deutschen Steuergewerkschaft NRW, Fachgruppe »BLB in der DStG« und der entsprechenden Verdi-Fachgruppe beklagen, dass in der öffentlichen Wahrnehmung Skandale im Vordergrund stünden. Es reiche nicht aus, »eine wirtschaftliche Flächen- und Immobilienverwaltung einzufordern, wenn die Nutzer der Immobilien ausschließlich Behörden sind, die gleichfalls extremen Sparzwängen ausgesetzt sind.« Stetig werde Personal und damit Fachverstand abgebaut. Das BLB verfüge gegenwärtig nur über 1672 besetzte Stellen. Allein im Jahr 2013 seien erneut 74 Stellen abgebaut worden. Der Personalabbau seit 2001 betrage damit mehr als ein Drittel der Stellen. Das führe dazu, dass die Eigenleistungsquote sinke. Der Personalabbau lasse sich nur noch mit einer weitgehenden Privatisierung der Planungs- und Bauherrenleistung bewältigen. Die Zahl der Beschäftigen sei seit 2001 um ein Drittel reduziert worden, im gleichen Zeitraum habe sich aber der Arbeitsaufwand um ein Drittel erhöht, ergänzt der Ver.di-Vertreter Röwekamp. »Um dem Zuwachs des Bauvolumens bei der drastischen Personalreduzierung im Geschäftsbereich Planen und Bauen begegnen zu können, folgte die damalige Regierung dem Zeitgeist ›Privat vor Staat‹ und verordnete das Ziel steigender ›Fremdvergaben‹.« Es wurde eine Fremdvergabequote von 70% verordnet. Dabei lägen die Kosten für die Eigenerledigung von Planungsleistungen bei 18%, bei der Fremdvergabe hingegen bei eklatanten 38% der Baukosten. Damit erhöhten sich die Mieten um mindestens 40 Millionen Euro, so die Ver.di-Fachgruppe.
In der Tat war vom BLB NRW schon im Jahr 2006 auch im Falle der FH Köln eine strategische und bauliche Hochschulstandortentwicklungsplanung in Auftrag gegeben worden. Ein externes Büro für Entwicklungs- und Immobilienmanagement hatte sie erarbeitet und für die FH Köln verschiedene Standortvarianten, darunter auch die Verlagerung von Teilen der FH Köln in die Kölner Südstadt, untersucht. Für alle Standortvarianten wurde – wen wird das wundern? – der Erwerb von zusätzlichen, unterschiedlich großen Grundstücksflächen als erforderlich angenommen.
Die Landesfachgruppe von Ver.di: Der Senkung der Personalkosten um 25,5 Mio Euro stehe die Kostenerhöhung der Fremdvergabe um 98 Mio Euro gegenüber. Zu den »Vorfällen, die zu staatsanwaltlichen Ermittlungen und dem Untersuchungsausschuss geführt haben«, verweist die Gewerkschaft darauf, dass der BLB damit nicht allein befasst war. Immer sei das Finanzministerium, die jeweilig zuständigen Ressorts und die Politik »nicht nur informativ, sondern auch bestimmend« beteiligt gewesen.
Beim Thema Rechtsformänderung verweist Ver.di auf Erfahrungen mit den Kliniken. Im Januar 2011 musste sich der Landtagsausschuss für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie über Verstöße gegen arbeitsrechtliche Vorschriften, über Ausgründungen, Tarifflucht, Niedriglohn, Leiharbeit, hohe Krankenstände und das Fehlen von Mitbestimmung als Folge der Umwandlung der Kliniken in Anstalten des öffentlichen Rechts aufklären lassen. Da zeige sich ein Wildwuchs, der nicht mehr kontrollierbar sei. Die Landesfachgruppe wende sich folglich gegen eine Rechtsformänderung. Die aktuellen Probleme seien ohne sie zu beheben.
Herr Zelljahn vom Landesrechnungshof berichtet, dass eine marktübliche Miete nie habe realisiert werden können. Die kostenorientierte Miete führe zwar auch zu Verlusten, sei aber praktikabel. Er plädiert für eine Unterbringungsrichtlinie. Ein weiteres Problem stelle die Konkurrenz zweier Kontrollinstanzen dar: Verwaltungsrat und Finanzministerium. Der Verwaltungsrat sei nicht effektiv.
In den Wirtschaftlichkeitsüberlegungen müssten die Interessen der Mieterseite im übergeordneten Landesinteresse berücksichtigt werden. Insofern biete das Vermieter-Mieter-Modell kein hinreichendes Steuerungsmodell. Stattdessen habe sich der BLB an die Vorgaben der §§ 24 und 54 der Landeshaushaltsordnung für Baumaßnahmen zu halten.
Danach dürfen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Baumaßnahmen erst veranschlagt werden, wenn Pläne, Kostenermittlungen und Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung, die Kosten der Baumaßnahme, des Grunderwerbs und der Einrichtungen sowie die vorgesehene Finanzierung und ein Zeitplan ersichtlich sind. Baumaßnahmen dürfen erst begonnen werden, wenn ausführliche Entwurfszeichnungen und Kostenberechnungen vorliegen.
Offenbar ist das nicht mehr Usus. Der Landesrechnungshof fordert auch eine Kontrolle bei Grundstückskäufen. Zwar ist die entsprechende Verordnung noch 2012 geändert worden und regelt jetzt in Artikel 6 die Kompetenzen des BLB, aber der Artikel 4.3 der »Anweisung über die Verwaltung und Organisation des BLB NRW« (AnwVOBLB) bestimmt nach wie vor:
»Über Grundstücksankäufe, deren Wert 50.000 Euro übersteigt, sowie über Grundstücksverkäufe, deren Wert 50.000 Euro übersteigt, ist der Verwaltungsrat in der nächstfolgenden Sitzung des Verwaltungsrates zu unterrichten.«
Nach der milde formulierten Auffassung des Landesrechnungshofes sei eine derartige – nachträgliche – Unterrichtung des Verwaltungsrats bei Grundstücksankäufen »nicht sachgerecht«. In den Fällen Schloss Kellerberg und Kölner Domgärten habe das zu erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen für das Land NRW geführt. Der Landesrechnungshof empfiehlt eine exekutive und eine parlamentarische Kontrolle des BLB und hält die Änderung der Rechtsform nicht für zielführend.
Tatsächlich richtet der Landesrechnungshof die Aufmerksamkeit auf die korruptiven Hebel, die im BLBG und den Verordnungen des Finanzministeriums eingebaut sind, und weist nach, dass weder das Finanzministerium noch die Leitung des BLB auf dieser Basis Immobilien und Flächen wirtschaftlich und sparsam zu verwalten in der Lage sind.
Schließlich wendet sich auch der Landesrechnungshof gegen eine Änderung der Rechtsform.
Diese öffentliche Anhörung des Haushalts- und Finanzausschusses am 28. August dauert bis kurz nach 15.00 Uhr. Unmittelbar danach teilt Finanzminister Walter-Borjans dem Ausschuss mit, dass er die Grundstückskäufe des Landes auf dem Kölner Dombrauerei-Gelände nicht rückgängig machen werde. Sein Finanzministerium hatte einer Aufforderung des Landesrechnungshofes Folge geleistet und ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben. Dieses Gutachten habe eine Rückabwicklung als voraussichtlich nicht möglich eingestuft. Nach § 138 BGB ist ein Rechtsgeschäft, das gegen die guten Sitten verstößt, zwar nichtig. »Nichtig ist insbesondere ein Rechtsgeschäft, durch das jemand unter Ausbeutung der Zwangslage, der Unerfahrenheit, des Mangels an Urteilsvermögen oder der erheblichen Willensschwäche eines anderen sich oder einem Dritten für eine Leistung Vermögensvorteile versprechen oder gewähren lässt, die in einem auffälligen Missverhältnis zu der Leistung stehen« (§ 138,2 BGB)
Zwar sei ein solches Missverhältnis anzunehmen. Zusätzlich zur objektiven Äquivalenzstörung verlange der Bundesgerichtshof als Voraussetzung einer Rückabwicklung aber noch subjektive Faktoren. Regelmäßig müsse die verwerfliche Gesinnung des Bevorteilten zu bejahen sein.
Die sei aber laut Rechtsgutachten nicht zu beweisen.
In diesem wie in allen anderen einschlägigen Fällen. So ist nun mal die Klassenjustiz, sollen wir glauben.
Tatsächlich aber hält der BGH ein grob objektives Missverhältnis von Leistung und Gegenleistung für ausreichend, um auf die begründete Vermutung einer verwerflichen Gesinnung zu schließen (BGH, V ZR 249/12 vom 24. Januar 2014).
Klaus Stein, 9. September 2014
1 European Public Real Estate Association mit Hauptsitz in Brüssel. Deren Indices werden in Zusammenarbeit mit FTSE (UK) und NAREIT (USA) erstellt. Sie setzen sich aus börsennotierten Immobiliengesellschaften zusammen.
